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【摘要】2024年4月12日，国务院印发《关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》，即新“国九条”，是继2004年、2014年“国九条”后的又一对资本市场发展走向至关重要的政策。新“国九条”充分体现了政治性与人民性，以强监管、防风险、提质量、促发展为主线，围绕着加强监管，改善资本市场生态环境、活跃资本市场促进新质生产力发展等内在逻辑，加快建设高效透明、安全规范、开放活力、环境优良的资本市场。推动资本市场发展还应努力落实新“国九条”，做到保护投资者利益、推动资本市场法制建设等措施。

【关键词】 新“国九条”；资本市场；监管；风险; 高质量

2024年4月12日，国务院印发《关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》[1]，该《意见》共分为九个部分，是继2004年和2014年的两个“国九条”之后的第三个国九条，称之为新“国九条”。

三次“国九条”政策最主要的不同点在于各自承担的任务不同。2004年“国九条”的颁布是为了解决在股权分置改革前非流通股引发的诸多问题，提高资本市场监管水平，以促进资本市场改革开放和稳定发展、解决股权分置问题为主。2014年“国九条”的颁布是为了进一步拓展股票、债券、期货等市场，以发展建设开放市场为主。2024年新“国九条”的颁布是为了强化投资者保护、市场公平，增强市场内在稳定性，以强化市场监管、推动市场高质量发展为主。

（一）2004年“国九条”

2004年1月31日，国务院印发《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》，即第一个“国九条”。作为中国特色社会主义市场经济体系的重要一部分，资本市场在当时已经初步形成了一定的规模。2004年“国九条”强调了要充分认识大力发展资本市场的重要意义，明确提出了推进资本市场改革开放和稳定发展的任务——以健全资本市场体系、加强市场的资源配置作用为目标，建设开放包容、机制完善、结构稳定、透明高效的资本市场[2]。

（二）2014年“国九条”

2014年5月9日，国务院印发《国务院关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》，即第二个“国九条”。我国资本市场经过二十多年的快速发展，形成了涵盖期货、股票、债券的资本市场体系，为促进我国的改革开放和社会经济发展做出了巨大的贡献，但总体仍存在市场发展不规范不平衡、金融风险较大等问题。因此，2014年“国九条”明确了主要任务：发展多层次股票市场、规范发展债券市场、培育私募市场、着力优化市场体系、运行机制和基础设施[3]。

（三）2024年“国九条”

为深入贯彻中央金融工作会议精神，进一步推动资本市场高质量发展，2024年4月12日，国务院印发《关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》，新“国九条”指出要“紧紧围绕打造安全、规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，坚持把资本市场的一般规律同中国国情市情相结合，坚守资本市场工作的政治性、人民性[4]。以强监管、防风险、促高质量发展为主线，以完善资本市场基础制度为重点，更好发挥资本市场功能作用，推进金融强国建设，服务中国式现代化大局”。“高质量”是理解和把握新“国九条”的核心关键词，是中国特色现代资本市场的建设与发展主题，必须牢牢把握高质量发展、守正创新，在服务国家重大战略和推动经济社会高质量发展中实现资本市场稳定健康发展，更加有力服务国民经济重点领域和现代化产业体系建设。

表1 三次“国九条”对比

（一）加强监管，改善资本市场生态环境

与2004年“国九条”、2014年“国九条”相比，新“国九条”最重要的一条变化就是对资本市场的监管上升到了前所未有的重视程度。新“国九条”本身配合证监会、上交所、深交所同步发布若干配套制度，形成了“1+N政策体系”。对资本市场的强监管主要表现在提高上市准入门槛、严格上市公司持续监督、加大退市监管力度、加强证券基金机构监管、加强交易监管等方面，旨在通过加强监管改善资本市场生态环境。

我国在进行注册制改革后，资本市场生态得到一定的改善，但在融资市的环境中，上市公司的价值依然无法被市场准确、理性的定价。提高上市准入门槛能够极大的完善目前的注册制，倒逼政府强化监管，严格筛选上市公司进入市场，从源头把控上市公司的质量。严格退市制标准能够强化上市公司资本规范运作，拓宽上市公司退出渠道，使资金流向优质企业，及时清理“空壳”企业，形成优胜劣汰的市场形态。加强证券基金机构的监管着重强调其功能性而非盈利性，旨在推动行业回归本源，引导行业优良风气，促进资本市场健康发展。加强交易监管、上市公司持续监督则体现出新一轮监管措施的精准性。

（二）弥补制度短板，提高上市公司质量

在我国资本市场从初级阶段跨越向高级阶段的过程中，难免会出现一些问题：公司上市前粉饰报表、冲业绩，上市后业绩发生大滑坡；投资者保护机制不够完善，分红和回购水平不达标；控股股东、实际控制人通过质押、融券、法人分立等方法违规减持。

新“国九条”重在补短板、强制度，不仅着眼于加强监管的力度，营造一个健康、活力的资本市场环境，而且更加注重对上市公司的管理、投资者的保护。新“国九条”强化上市公司现金分红监管，对上市企业提出分红要求，将投资回报以买卖价差为主，转向股价增值、股利分红等方式，以提高投资者回报的可预期性和稳定性。另外，2014年“国九条”中仅仅提出“鼓励上市公司建立市值管理制度，而在新“国九条”中则直接要求将市值管理纳入企业内外部考核评价体系，有利于提高上市公司投资价值。

（三）立足权益市场，疏通资本市场资金通道

权益市场是市场经济中最关键的市场之一，是现代化产业的重要融资渠道。在资金供给端，中小投资者是保证市场资金正常流动的重要一环，因此新“国九条”在总体要求中数次提到“人民”，强调金融为民，要坚持以人民为中心的市场价值取向，目的是保障中小投资者的权益，提振市场信心。另外，加强监管力度、重视风险防范、提高股息率、加强现金分红监管都是增强人民群众获得感、参与感的重要措施，让更多中小投资者共同分享到资本市场发展的成果。在资金需求端，提高上市公司质量、增强上市公司管理、优化上市公司结构，可以助力资本市场发展，加速经济转型。只有资金的供给端和需求端之间的阻碍得以打通，才能让资本市场更好的服务我国的实体经济，助推产业链转型升级。

（四）活跃资本市场，促进新质生产力发展

当前新质生产力已成为我产业转型升级的重要推手和建设未来新兴经济的发展主线，2024年《政府工作报告》将“发展新质生产力”列为十大工作任务之首，对新质生产力的发展问题作出了详细的阐述，可见我国对于新质生产力发展的迫切性与重要性。

新质生产力的最大特点就是创新，发展新质生产力既包括推动相关产业链、供应链的升级，也包括积极培育低空经济、生命科学、新材料等新兴产业与未来产业，在发展中需要经历要素深化、技术变迁、产业迭代的三元演化的过程。资本市场在推动“创新链、产业链、资金链、人才链”四链融合中发挥着枢纽作用，而新“国九条”通过加强监管、疏通资金通道等方式活跃资本市场，进一步加强资本市场发挥利益共享、风险共担的机制，引导大量中长期资本投向智能发展、科技创新、绿色低碳、数字经济等新业态、新模式、新技术、新产品中去。

（一）保护投资者利益

“人民性”是新“国九条”最显著的特征之一，它体现了“金融为民”的理念，是政府对投资者尤其是中小投资者的强化保护。投资者是资本市场中投资的重要主体，资金的供给与流动离不开投资者。要落实退市投资者赔偿救济措施，对重大违法退市且负有责任的实际控制人、控股股东等要求依法赔偿投资者损失，引导投资者积极行权，综合运用诉讼、调节等各类工具。要坚决清除市场中的“害群之马”、“空壳企业”，改善市场环境，维护中小投资者的利益，消除投资者保护机制薄弱的问题。

（二）严格各环节监管

在上市准入环节，要压实交易所的审核主体责任，倒逼审核监管层提供上市准入门槛，严格把控上市公司的质量及上市节奏[5]。

对于已上市的企业，一是要保证其披露信息的真实性、时效性、准确性，严格整治财务造假等违法违规行为，减少信息不对称给中小投资者带来的利益损害问题。二是要规范上市企业大股东行为，防范绕道减持、打击违规减持行为，保护中小股东利益[6]。三是要加强上市公司现金分红监管，进一步明确分红导向，加大对分红优质公司的激励，推动提高分红水平[7]。

退市制度是形成市场优胜劣汰格局的强有力保障，要严格重大违法退市标准，加大业绩不达标公司退市力度，完善交易类退市指标，形成及时出清的常态化退市格局，倒逼上市公司规范经营[8]。

（三）推进资本市场法制建设

法治是中国特色现代资本市场健康发展的基石，法治建设对于中国特色现代资本市场稳步发展、健康环境发挥着巨大作用。资本市场法制建设要以投资者为中心，充分保护投资者合法权益，强化投资者保护机制。至今，仅有飞乐音响、康美药业等少数个案件让投资者的权益得到保障，在一定程度上获得赔偿，而其他案件均未有实质性进的结果。因此，要大幅度提升违法违规成本，对证券基金等违法行为进行行政、民事、刑事三位一体的全方位追责。

（四）加大宏观调控力度

经济基本面就是股市的基本盘，投资者、消费者的信心就是股市的信心。要引导实体经济贷款利率进一步降低，刺激消费、投资，进而刺激股市上行，激活财富效应，形成经济发展的正向循环。要着力扩大国内需求，激发有潜能的消费，扩大有效益的投资，形成消费和投资相互促进的良性循环。另外要深化重点领域改革，谋划进一步全面深化改革重大举措，为推动高质量发展、加快中国式现代化建设持续注入强大动力。

(五) 落实资本市场“1+N”政策体系，需要做好一下七个“进一步”

进一步全面深化改革、更好服务新质生产力发展等主题，开展调研督导。

进一步优化股票发行全面注册制，提升上市企业的质量。

进一步优化交易机制，推动市场公平竞争。

进一步扩大资本市场对外开放，便利境外投资者投资中国市场。

进一步完善投资者保护机制，加强中小投资者权益保护。

进一步利用区块链、人工智能等金融科技提高资本市场的运行效率和监管效能，发展监管科技，提升监管效率和市场透明度。

进一步推动ESG投资理念，促进可持续发展和社会责任投资等。

本文转自《陕西基金》2024年第2期总第七期，作者为陕西省证券投资基金业协会高级顾问、西北大学经济管理学院金融系主任、教授、博士生导师王满仓和西北大学经济管理学院朱彦松。